Під кінець шостої сесії восьмого скликання, після багатьох невдалих спроб Верховній Раді України все ж таки вдалося прийняти нову редакцію Закону України «Про Конституційний Суд України». Варто відмітити, що вказана редакція, є далеко не найгіршою з інших існуючих на той момент, хоча й не без вад, у тому числі системного характеру.
Метою цього аналітичного огляду є спроба об’єктивного висвітлення як позитивних, так негативних аспектів прийнятого Закону, що надасть змогу в подальшому поліпшити його редакцію, та в жодному разі не носить будь-якого політичного або замовного характеру.
Під час підготовки цього огляду в першу чергу приділялась увага оцінці передбачених Законом правових інститутів, якості їх законодавчого врегулювання, та їх потенційному прикладному характеру з метою подальшого утвердження верховенства права у національній правовій системі.
1. Першим, що привертає увагу, це нові положення щодо конкурсності обрання суддів Конституційного Суду. В цьому аспекті одразу хочеться відмітити, що ці положення могли би бути значно прогресивнішими і передбачати, дійсно, прозорі та об’єктивні конкурсні процедури, а не містити лише загальні засади для цього. Однак, враховуючи національну практику законотворення та правозастосування, особливо у питанні побудови та врегулювання діяльності вищих органів влади, сподіватися на більшу відкритість та прозорість цієї процедури, як мінімум, було і, на жаль, залишається справою наївною. На двадцять шостому році незалежності державна правова політика продовжує перебувати у системі координат пострадянського мислення, залишаючи без чіткого нормативного врегулювання найбільш значимі для побудови прозорих правових механізмів питання.
З другого боку, вказані положення є аналогічні тим, які передбачені, зокрема, для обрання членів Вищої ради правосуддя. В даному випадку ГО «Центр розвитку права» в жодному разі не виступає адвокатом коментованих положень, однак і не відмітити більш якісне законодавче регулювання порушеного питання, порівняно з старим законом, також не буде об’єктивною їх оцінкою. Адже, при наявності доброї політичної волі, сформувати високопрофесійний на незалежний склад Конституційного Суду прийнятий Закон дає можливість. З іншого боку, у випадку відсутності такої волі, навіть більш складні та декілька етапні конкурсні процедури не забезпечать бажаних результатів. Тому оцінка цих положень скоріш є більш позитивною, ніж негативною.
2. Другим нововведенням, звісно, є інститут конституційної скарги, який передбачає можливість звернення до Конституційного Суду з питанням конституційності застосованого в остаточному судовому рішенні закону чи його положенням фізичній особі, у справі якої такий закон (положення закону) застосовано. Зазначений інститут, безумовно, є новою сторінкою в історії розвитку конституційної юрисдикції, та сприятиме кращому захисту прав, свобод і законних інтересів людини, а також досягненню більшої гармонізації чинного законодавства.
Практичної цінності цей інститут набуває у зв’язку з наявністю у Суду такого процесуального інструменту як забезпечувальний наказ, який може бути видано Судом під час розгляду конституційної скарги, та метою якого є запобігання настанню незворотніх наслідків, що можуть мати місце у зв’язку з виконанням остаточного судового рішення. Особливістю забезпечувального наказу є те, що він має статус виконавчого документу, у зв’язку з чим набуває абсолютно прикладного характеру. За відсутності такого статусу інститут конституційної скарги мав би ефемерну цінність для конкретної особи, яка звернулась до Суду з конституційною скаргою, оскільки пройшовши всі передбачені законом судові інстанції та звернувшись в кінці цього процесу з конституційною скаргою до Конституційного Суду, така особа у підсумку отримувала б лише узаконену можливість подальших судових розглядів у своїй справі вже після рішення Конституційного Суду. З появою інституту забезпечувального наказу, захист прав набуває більш реального втілення, гарантуючи унеможливлення настання незворотніх наслідків у зв’язку із застосуванням неконституційних положень законодавства.
Тому інститут конституційної скарги заслуговує на всебічну підтримку у його становленні та подальшого розвитку.
3. Позитивним аспектом Закону є підвищення з 10 до 15 років необхідного професійного досвіду у сфері права для кандидатів у судді Конституційного Суду. З огляду на характер розглядуваних Судом питань, такий крок законодавця, безумовно, сприятиме підвищенню якості роботи цього органу.
Також в межах питання вимог до кандидатів в судді Конституційного Суду варто відмітити як позитив – наявність вимоги щодо необхідного визнаного рівня компетентності. Безумовно, оцінка щодо наявності чи відсутності такого рівня у кандидата буде суб’єктивною, однак це дає можливість, як мінімум, вести публічну дискусію з цього питання і, у випадку досягнення критичної маси колективного невизнання юридичною спільнотою факту обрання конкурсною комісією суддею Конституційного Суду особи маловідомої у професійній публічній площині, надає гіпотетичну можливість впливати на остаточне прийняття рішення уповноваженим суб’єктом щодо цього кандидата. Варто лише згадати випадок обрання в 2006 році Верховною Радою України суддею Конституційного Суду особи з сумнівною професійною репутацією, яку згодом було звільнено за порушення присяги, як цінність такої законодавчої вимоги стає очевидною та такою, що потребує повноцінного застосування і розвитку.
4. Не можна не відмітити як позитив положення щодо органів Конституційного Суду: Великої палати, сенатів та колегій. Порівняно з старою редакцією Закону, яка передбачала наявність лише постійних та тимчасових комісій як допоміжних робочих органів Суду з абстрактним визначенням їх функцій (організація внутрішньої діяльності Суду та додаткового дослідження питань, пов’язаних з конституційним провадженням у справі), у новому Законі достатньо структуровано та чітко визначено не лише функції нових органів Суду, але і порядок їх формування та систему взаємодії між ними. Мова, зокрема, йде про застосування децентралізованого підходу у регулюванні питання щодо відкриття або відмови у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням, конституційним зверненням та конституційною скаргою з передбаченим порядком подальших дій.
Зазначений підхід, безумовно, сприятиме оптимізації роботи Суду та дозволить зробити її більш оперативною, структурованою та зрозумілою для стороннього спостерігача.
5. Останнім позитивним нововведення Закону, до якого хотілося б привернути увагу у цьому аналітичному огляді, є інститут щорічної інформаційної доповіді Суду, у якій Суд інформуватиме про підсумки своєї діяльності та фінансового забезпечення за попередній рік. Вказана доповідь надсилатиметься Верховній Раді України, Президентові України, Кабінетові Міністрів України, Верховному Суду, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини та, що не менш важливо, – оприлюднюватиметься.
Належна практична реалізація вказаних положень Закону сприятиме як гармонізації державної правової політики, так і слугуватиме формуванню підзвітності Суду перед суспільством, що, безумовно, відбиватиметься на рівні довіри до нього.

6. Другу частину огляду хотілося б розпочати з аналізу положень, які за своїм змістом однозначно слід віднести до позитивних аспектів Закону, однак, які внаслідок недолугої та безсистемної політики законодавця знаходяться у правовому дисбалансі з аналогічними положенням Закону України «Про судоустрій і статус суддів.
Що мається на увазі?
Частиною четвертою статті 24 Закону передбачено, що суддю Конституційного Суду без згоди цього суду не може бути затримано або утримано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді цього суду під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину.
Зазначені положення повністю відтворюють частину третю статті 149 Конституції України, яка регулює питання незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду, що не можна не відмітити як позитив, на відміну від ситуації, пов’язаної із законодавчим регулюванням питання затримання або утримування під вартою чи арештом судді суду системи судоустрою до винесення обвинувального вироку суду відносно нього.
Так, статтею 126 Конституції України передбачено такий самий порядок затримання або утримання під вартою чи арештом судді суду системи судоустрою, як і статтею 149 щодо судді Конституційного Суду України. Однак, статтею 49 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», завданням якої серед іншого є імплементація положень статті 126 Конституції, суттєво розширено встановлені останньою правові рамки регулювання цього питання. Зокрема, частиною другою вказаної статті закону передбачено, що суддя, затриманий за підозрою у вчиненні діяння, за яке встановлена кримінальна чи адміністративна відповідальність, повинен бути негайно звільнений після з’ясування його особи, за винятком:
1) якщо Вищою радою правосуддя надано згоду на затримання судді у зв’язку з таким діянням;
2) затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, якщо таке затримання є необхідним для попередження вчинення злочину, відвернення чи попередження наслідків злочину або забезпечення збереження доказів цього злочину.
Цілком очевидно, що така умова, по-перше, не передбачена Конституцією України, по-друге – йде в розріз з встановленим нею порядком затримання або утримання під вартою чи арештом судді суду системи судоустрою, а тому викликає серйозні сумніви у своїй конституційності.
Однак, наведене на цьому не вичерпується, оскільки стаття 482 Кримінального процесуального кодексу України вносить ще більший дисбаланс між конституційним і законодавчим рівнем регулювання порушеного питання, доповнюючи зазначені положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ще однією додатковою умовою, а саме – суддя має бути негайно звільнений, якщо мета такого затримання (попередження вчинення злочину, відвернення чи попередження наслідків злочину або забезпечення збереження доказів цього злочину) досягнута (пункт 2 абзацу третього частини першої зазначеної статті Кодексу).
В результаті, якщо порівняти юридичну конструкцію статті 126 Конституції України та положення статей 49 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та 482 Кримінального процесуального кодексу України (з їх додатковими умовами та системним застосуванням), стає очевидним, що це абсолютно різні за своєю правовою природою правові механізми регулювання питання затримання або утримання під вартою чи арештом судді суду системи судоустрою, а зазначені положення закону і кодексу не відповідають Основному Закону держави – Конституції України.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» приймався в один день із змінами до Конституції України 02 червня 2016 року, і його основним завданням була імплементація на законодавчому рівні оновлених конституційних положень щодо правосуддя. Зміни до статті 482 Кримінального процесуального кодексу України було внесено Законом України «Про Вищу раду правосуддя» 21 грудня 2016 року.
Таким чином, після ухвалення перших «неконституційних» законодавчих положень, предмет їх регулювання цілеспрямовано було ще більш видозмінено від конституційних майже через пів-року наступними законодавчими положеннями. Пояснити це простою випадковістю доволі складно.
Під час розгляду порушеного питання також варто відмітити, що на відміну від законів України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Вищу раду правосуддя», Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) був предметом розгляду Венеціанської комісії, яка, як відомо, надала досить позитивний висновок щодо його положень. Як би оцінила таку довільну «імплементацію» положень Конституції України Венеціанська Комісія – питання риторичне, однак малоймовірно, якби схвально.
І на кінець, у дусі вище наведеної політики законодавця, Вища рада правосуддя 17 січня 2017 року на своєму офіційному веб-сайті розмістила Публічне звернення до слідчих суддів щодо дотримання положень статті 126 Конституції України, однак зробила це в інтерпретації вищезазначених положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Кримінального процесуального кодексу України. Таким чином, своєю правовою позицією Вища рада правосуддя остаточно знівелювала вказані конституційні положення, та суттєво ускладнила процедуру притягнення недоброчесних суддів до кримінальної відповідальності (навіть з урахуванням внесених змін до свого Регламенту щодо оперативності розгляду подань Генерального прокурора з порушеного питання).
Подальше застосування такого підходу вкрай негативно впливатиме на рівень довіри суспільства до судової влади в цілому, оскільки не задовольнятиме в повній мірі запит на покарання недоброчесних суддів, а весь суддівський корпус ставитиме у ще більш загрозливу ситуацію, пов’язану з випадками «народного самосуду».
В свою чергу, не дивлячись на повну конституційну відповідність положень Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо питання затримання або утримання під вартою чи арештом судді Конституційного Суду до винесення обвинувального вироку судом, у підсумку маємо меншу правову «захищеність» судді Конституційного Суду по відношенню до суддів місцевих, апеляційних судів та Верховного Суду. Звісно, внаслідок того, що правовий статус суддів усіх вищезазначених судів регулюється різними законами, він не повинен бути однаковим, однак навряд задум законодавця був спрямований на встановлення слабших правових гарантій для 18 суддів Конституційного Суду, які розглядають особливі питання державотворення за зверненнями вищих органів влади, на відміну від майже 4500 суддів, предметом розгляду яких у більшості своїй є спори між юридичними та фізичними особами.
Беручи до уваги, що Кримінальний процесуальний кодекс України не містить «додаткових гарантій» у питанні недоторканності суддів Конституційного Суду, обґрунтувати Конституційному Суду (як суб’єкту формування практики з порушеного питання) застосування іншого, відмінного від конституційного, порядку затримання або утримання під вартою чи арештом судді Конституційного Суду без внесення відповідних змін до законодавства не видається можливим.
7. Відверте здивування викликає стаття 30 Закону щодо вимог до наукового консультанта судді Конституційного Суду. Відповідно до Закону вказана особа виконує доручення судді Конституційного Суду зі справ конституційного провадження, підпорядкована йому безпосередньо, та посада якої належать до патронатної служби. Щоб стати науковим консультантом судді Конституційного Суду, чомусь, не обов’язково мати науковий ступінь, достатньо мати вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права не менше трьох років. Окрім очевидної термінологічної невідповідності між назвою і змістом вказаної норми, залишається не зрозумілим, яку цінність для роботи судді Конституційного Суду, скажімо під час розгляду питання щодо конституційності закону або тлумачення положень Конституції України, може становити професійний досвід особи, жодним чином не пов’язаний з вивченням або розвитком системи права або системи законодавства?
Хочеться вірити, що це прикра технічна помилка, а не щире переконання авторів Закону у тому, що для вирішення найбільш важливих та складних для держави питань у сфері права варто опиратись на вищезазначений професійний досвід окремих осіб. Вказану норму слід змінювати чим раніше, тим краще.
8. Аналізуючи питання фінансування Конституційного Суду не можна не відмітити абсолютну нелогічність та необґрунтованість положень частини першої статті 48 Закону, яка передбачає, що видатки та фінансове забезпечення діяльності Конституційного Суду в наступному році не можуть бути меншими за обсяг видатків у попередньому фінансовому році.
Розуміючи бажання авторів Закону забезпечити фінансову незалежність єдиного органу конституційної юрисдикції слід відмітити, що у даному випадку маємо прояв ексцесу. Цілком очевидно, що програми та заходи, фінансування яких передбачено здійснити у відповідному бюджеті на конкретний рік, можуть суттєво відрізнятися від програм та заходів, реалізацію яких може бути заплановано здійснити в будь-якому іншому бюджетному році, що, логічно, відрізнятиме їх і за розміром фінансування. Разом з тим, відповідно до вимог статті 48 Закону достатньо одного разу Конституційному Суду отримати фінансування на, скажімо, оновлення технічного обладнання, автопарку або проведення капітального ремонту будівель Суду, у всіх наступних роках Закон зобов’язуватиме здійснювати видатки на фінансування Суду у такому ж розмірі, навіть коли це явно не відповідатиме об’єктивними потребам.
Наводити у даному випадку аргументи чому це не вірний підхід у питанні фінансування Суду, і чому це не відповідає принципам бюджетування не має потреби. Вказану норму слід змінювати, а у питаннях правового регулювання правовідносин, відходити від намагання досягти всеосяжної нормативної зарегульованості, що так властива національній державно-правовій політиці. У аспекті порушеного питання, регулювання питання розміру фінансування цілком може бути віднесено до інституційного рівня взаємовідносин Суду і Міністерства фінансів.
9. Частиною четвертою статті 11 передбачено, що особа, яка є власником акцій або володіє іншими корпоративними правами чи має інші майнові права або інший майновий інтерес у діяльності будь-якої юридичної особи, що має на меті одержання прибутку, на час перебування на посаді судді Конституційного Суду передає такі акції (корпоративні права) або інші відповідні права в управління незалежній третій особі (без права надання інструкцій такій особі щодо розпорядження такими акціями, корпоративними, іншими правами або інструкцій щодо реалізації прав, які з них виникають).
Слід відмітити, що аналогічна норма міститься в законах «Про судоустрій і статус суддів» щодо суддів і членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів та «Про Вищу раду правосуддя» щодо членів вказаного органу.
На перший погляд таке обмеження є цілком логічним та необхідним, і з практичної точки зору таким і є. Однак, з точки зору державного регулювання у даному випадку мова має йти про неможливість особою, призначеною/обраною на державну посаду, управляти належними їй на праві власності акціями та правами. Зазначене досягається шляхом встановлення заборони такого права, яке, у свою чергу, забезпечується або шляхом повного відчуження такого майна/прав (продаж, дарування, т.і.) або, як передбачено у коментованій нормі закону, шляхом передачі такого майна/прав третій особі в управління. Звісно, що закон прямо не може зобов’язати особу продати або подарувати майно/права, однак так само закон не може імперативно встановлювати один із способів досягнення унеможливлення управління особою, належного їй майна або прав.
Задля досягнення юридичної чистоти у законодавчому регулюванні, вказану норму, як і аналогічні норми законів України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про Вищу раду правосуддя», варто удосконалити.
10. Частиною першою статті 59 Закону передбачено, що суддя-доповідач у справі визначається шляхом розподілу звернень до Суду між суддями почергово, в алфавітному порядку з урахуванням прізвища, імені та по батькові.
З юридичної точки зору запропонований підхід не викликає зауважень. Разом з тим, з огляду на практику застосування державними інституціями законодавства, зокрема під час різного роду маніпулювання у питанні розподілу справ між суддями судів системи судоустрою з метою забезпечення розподілу конкретних справ необхідним суддям (випадки чого періодично мають місце), та враховуючи загальний рівень довіри до державних інституцій, коментована норма мала б передбачати значно якісніший та більш об’єктивний порядок розподілу справ у Суді. Адже суддя-доповідач, відповідно до цієї ж статті Закону має доволі широкий обсяг повноважень, пов’язаний з підготовкою справи до розгляду Колегією, Сенатом чи то Великою палатою (витребовує документи, матеріали від широкого переліку суб’єктів, включно з вищими органами влади, залучає до опрацювання документів спеціалістів, вносить пропозиції щодо призначення експертизи, тощо). Цілком очевидно, що від питання організації підготовки справи до розгляду, в певній мірі залежать і результати розгляду такої справи. Знову ж таки, враховуючи якого характеру питання є предметом розгляду Конституційного Суду, загальна ідеологія закону, побудова його інститутів, встановлений порядок регулювання порушеного питання зокрема, мали б максимально сприяти створенню передумов для високого рівня довіри до такого органу і його рішень, а не навпаки – закладати механізми, які сприятимуть проявам різного роду маніпулювання.
На завершення цього аналітичного огляду, хотілося б відмітити загалом все ж таки досить високу якість Закону України «Про Конституційний Суд України» як з точки зору змісту, так і викладення його положень. За умови доброчесного їх застосування, це відкриває великі можливості для розвитку в Україні інституту конституційної юрисдикції, як незамінного механізму гармонізації державно-правової політики. І навпаки – реалізовуючи недалекоглядний, корисливий політичний підхід щодо встановлення зовнішнього контролю над цим органом з метою отримання необхідних для задоволення особистих потреб рішень, всі передбачені вказаним Законом прогресивні положення втрачатимуть свою цінність для доброчесних представників фахового середовища, а потенційна можливість Конституційного Суду стати одним із стовпів суспільної довіри, так і залишатиметься потенційною.

В’ячеслав Панасюк, Голова ГО «Центр розвитку права»