На четвертий рік реформування судової системи, після утворення у жовтні 2014 року Ради з питань судової реформи, чи не найгострішим на сьогодні постає питання створення в Україні антикорупційного суду. В кращих традиціях національного державотворення публічну позицію з цього приводу вже встигли висловити представники чи не всіх соціальних прошарків, у тому числі діячі культури та навіть духовенства. Лише одного цього факту достатньо для усвідомлення ступеня заполітизованості дискусії, яка за своїм характером мала б бути суто юридичною, і яку проблематику це загалом накладає на процес створення такого суду.

Продовжуючи, з одного боку, наростати у вказаній площині, дискусія щодо створення антикорупційного суду, наразі, ще недостатньо еволюціонувала у своїй професійній – юридичній площині. Тому донедавна публічно превалювали тези, які мало що мають спільного не тільки з юриспруденцією, але й з державотворенням як таким. Більшість пропозицій, які обговорювались на досить високому рівні, є абсолютно деструктивними для розбудови держави в цілому, а тому не варті того, щоб бути підтриманими хоча б з інтересів збереження національної гідності.

Після прийняття Венеціанською комісією висновку на проекти законів 6011 і 6529, у якому не рідко продемонстровано кращу обізнаність з положеннями Конституції України, аніж авторами одного із законопроектів, згадана руйнівна для держави ситуація почала відходити у забуття (можливо тимчасово).

Разом з тим, допоки новий законопроект не внесено до Парламенту і дискусія не розгорілась з новою силою, варто згадати основні ідеї одного із зазначених законопроектів:

1. Створення нового органу – Конкурсної комісії для добору суддів у антикорупційний суд;

2. Призначення членів нового органу Президентом України, Верховною Радою України та Міністром юстиції;

3. Призначення членів за квотою Міністра юстиції виключно з переліку осіб, рекомендованих представництвами іноземних держав та міжнародних проектів з надання міжнародної технічної допомоги у сфері боротьби з корупцією;

4. Наділення такого органу ключовими повноваженнями щодо добору суддів: встановлення результатів конкурсу на посади суддів у антикорупційний суд з одночасним унеможливленням відмови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України і Вищої ради правосуддя у затвердженні результатів конкурсу, та внесенні Президенту України подання про призначення судді на посаду;

5. Встановлення особливого порядку притягнення суддів антикорупційного суду до дисциплінарної відповідальності, а саме – після отримання відповідної згоди зборів суддів суду, в якому такий суддя працює, під час вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження.

Отже, така собі спроба створення аномальної автономії у судовій системі, що нехтує одразу декількома міжнародними стандартами у сфері незалежності суддів.

1. Так, під час розгляду питання щодо можливого створення нового спеціального органу для відбору суддів у антикорупційні суди варто звернути увагу на те, що такий орган, у разі ухвалення позитивного рішення, стане третім за рахунком органом, причетним до формування суддівського корпусу.

При цьому, аналіз документів Комітету Міністрів Ради Європи та Консультативної ради європейських суддів свідчить, що у державі має бути один орган, що відповідає за добір суддів. Те, що в Україні таких органи два, скоріше виключення, аніж правило. Відповідно, будь-які спроби щодо створення ще одного органу, не вирішуючи долю двох попередніх, не мають правових передумов.

Також слід нагадати, що створення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя супроводжувалось відповідним експертним забезпеченням, зокрема, Венеціанської комісії, та підтримкою з боку міжнародних донорів. Тому усувати вказані органи від процедури добору суддів, як мінімум, є не логічним, з точки зору здійснення державної політики.

2. Щодо питання пропонованого кола суб’єктів, уповноважених призначати членів Конкурсної комісії варто відзначити, що двоє з них (Президент і Парламент) відповідно до чинного законодавства вже беруть участь у формуванні складу одного з органів, причетних до процесу добору суддів – Вищої ради правосуддя. В свою чергу, третього суб’єкта – Міністра юстиції після прийняття у лютому 2015 року Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» виключено з кола суб’єктів, уповноважених формувати склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а з прийняттям у червні 2016 року змін до Конституції України – позбавлено членства у Вищій раді правосуддя (як правонаступниці Вищої ради юстиції).

Враховуючи наведене, логіки у коментованих положеннях законопроекту також немає.

3. Ідея відбору членів нового органу за допомогою представництв іноземних держав та міжнародних проектів з надання технічної допомоги потребує окремої уваги та порушує одразу два питання: юридичної природи повноважень осіб, уповноваженими на виконання функцій держави, та питання державного суверенітету.

Відповідно до положень Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах.

Виходячи із зазначеного, важко уявити як, на думку авторів законопроекту, кореспондування та неухильне дотримання отриманих рекомендацій має хоча б якийсь логічний зв’язок з терміном «формування та реалізація державної політики» та повноваженнями особи, яка очолює такий державний орган як міністерство.

Проте набагато небезпечнішим з точки зору державності є питання залучення до процесу формування складу органу, відповідального за добір суддів, міжнародних суб’єктів, надаючи при цьому їх рекомендаціям статусу обов’язковості.

Вказане питання спонукає звернутися до визначення терміну «державний суверенітет», який гарантується Конституцією та знаходиться під її захистом. Так, відповідно до статей 2, 5 Конституції України: «…суверенітет України поширюється на всю її територію. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

Як виявляється (враховуючи публічність та рівень дискусії), з метою правильного розуміння та застосування вказаних норм Конституції, вони потребують тлумачення. Однак, таке тлумачення вже було надано Конституційним Судом України ще у 2005 році у справі про здійснення влади народом (рішення № 6-рп), відповідно до якого: «…положення “носієм суверенітету… є народ” закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу».

В свою чергу, сучасна науково-правова думка також недвозначно дає визначення терміну «суверенітет» як політико – юридичної властивості держави, що наділяє її виключним правом на самостійне вирішення внутрішніх питань.

Тому коментована ідея не має під собою жодного правового підґрунтя та права на існування.

4. Наділення Конкурсної комісії виключними повноваженнями щодо встановлення результатів конкурсу на посади суддів у антикорупційні суди з одночасним встановленням заборони Вищій кваліфікаційній комісії суддів України і Вищій раді правосуддя відходити від затверджених результатів конкурсу, аналогічно як і в ситуації з питанням залучення Міністра юстиції до кореспондування з представництвами іноземних держав, породжує резонне питання щодо юридичної природи повноважень вказаних органів та доречності у їх існуванні взагалі (в аспекті питання добору суддів).

Адже обґрунтовуючи доцільність прийняття пропонованого законопроекту, одночасно слід шукати і відповідь на питання легітимності в очах суспільства результатів їх попередньої діяльності – тисячі призначених суддів по всій країні.

Завершити аналіз теми добору суддів хотілося б риторичним питанням – яким чином пропонований законопроектом механізм, на думку його авторів, здатен змінити ситуацію у сфері добору суддів на краще, якщо шістьох з дев’яти членів Конкурсної комісії призначатимуть суб’єкти, які відповідно до положень чинного законодавства вже мають відношення до формування Вищої ради правосуддя – органу, що приймає остаточне рішення про внесення подання про призначення суддею.

5. Пропозиція щодо встановлення особливого порядку притягнення суддів антикорупційного суду до дисциплінарної відповідальності (можливість відкриття Вищою радою правосуддя дисциплінарного провадження відносно судді антикорупційного суду лише після отримання відповідної згоди на це зборів суддів такого суду), так само як і вищезазначені положення законопроекту, повністю нівелюють основи єдиного статусу судді. Однак у даному випадку достатнім буде нагадати, що Вища рада правосуддя є конституційним органом, і її повноваження, на відміну від зборів суддів, визначаються Конституцією України.

Повертаючись до аналізу ситуації в цілому варто відзначити, що причина появи коментованого законопроекту цілком зрозуміла. Це тотальна недовіра до органів, які на сьогодні формують суддівський корпус, та намагання забезпечити відбір суддів у антикорупційні суди на засадах прозорості та об’єктивності.

Процес відбору суддів до нового Верховного Суду показав, що такі перестороги, дійсно, є об’єктивними – притомна частина представників професійного середовища не може погодитись з тим, що вказаний конкурс відбувся прозоро та об’єктивно, а дії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя – викликають довіру.

Разом з тим, пропоновані у законопроекті 6011 шляхи досягнення поставленої мети несуть більшу загрозу для судової системи в цілому, закладаючи на рівні законодавства сумнівні з точки зору конституційності юридичні конструкції, аніж ситуативні випадки непрозорого відбору суддів.

Все вище зазначене спонукає акцентувати увагу одразу на декількох питаннях.

Статус судді. Як вже було відзначено Венеціанською комісією, не має категоричних стандартів Ради Європи щодо забезпечення єдиного статусу судді. Для суб’єктів, які постійно використовують у своїй діяльності документи органів Ради Європи, така ситуація не виглядає дивною або такою, що має прогалини у регулюванні, оскільки системний аналіз таких документів не дає підстав допускати, що в межах однієї держави можливо добирати та притягати суддів до відповідальності за різними процедурами, та ще й різними органами. Головною наскрізною вимогою основних документів на цю тему Комітету Міністрів Ради Європи та Консультативної ради європейських суддів є те, що орган який приймає рішення щодо добору, кар’єри чи відповідальності судді, має складатися не менше як на половину з суддів, обраними самими суддями. Повертаючись до проекту 6011, слід звернути увагу, що навіть цього основоположного принципу у ньому не було дотримано щодо Конкурсної комісії.

Крім того, пунктом 53 Висновку № 15 (2012) Консультативної ради європейських суддів про спеціалізацію суддів передбачено, що: «…закони та правила, що регулюють процедуру призначення, перебування на посаді, підвищення, незмінюваності та дисципліни судді, мають бути однаковими як для спеціалізованих судів, так і для судів загальної юрисдикції». Вказаний принцип має безальтернативно лягти в основу майбутнього законопроекту, що має бути внесено до Парламенту на заміну двох попередніх.

Здобутки попередніх реформ. Як вже було зазначено вище, в результаті судової реформи 2010 і наступних років, у системі правосуддя України утворено і діють два органи, причетні до питань добору, кар’єри і відповідальності суддів. Склад і спосіб формування цих органів повністю відповідають міжнародним стандартам незалежності суддів. На сьогодні це є платформою для побудови в Україні незалежного суду. Тому розгляд будь-яких пропозицій щодо утворення нового органу для добору суддів або встановлення кардинально нового порядку для цього – є абсолютно безпідставним.

Однак, це не означає, що майбутніх суддів антикорупційного суду необхідно добирати за процедурою, аналогічною конкурсу до Верховного Суду і наступних запланованих у суди нижчих інстанцій. Як показує практика, діючий порядок добору суддів потребує більшої прозорості, а діяльність причетних до його проведення органів – більшої відповідальності та підзвітності перед суспільством. На жаль, для майбутнього національної системи правосуддя, усвідомлення цінності цього підходу, який між іншим є зобов’язуючим конституційним принципом державотворення, залишається недосяжним (або свідомо знівельованим) для членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя, які схоже більше переймаються самовдоволенням від особистих кар’єрних досягнень, аніж побудовою незалежного та професійного українського суду для майбутніх поколінь.

Довіра суспільства. Нещодавнє соціологічне опитування «Ставлення громадян України до судової системи», проведене Українським центром економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова, свідчить, що рівень недовіри до ще не створеного Антикорупційного суду складає 61,1%, до судової системи в цілому – 80,9% опитаних. Як справедливо зазначено у звіті, з високою ймовірністю можна припустити, що низький рівень довіри до судів є наслідком вкрай низького рівня довіри до державних органів в цілому.

Зазначені цифри мали б навести на відповідні роздуми членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя щодо своєї роботи, адже така ситуація в тому числі обумовлена результатами їх діяльності. Особливо, це стосується Вищої ради правосуддя, яка відповідно до закону оцінює кандидатів на посаду судді на предмет їх відповідності критерію доброчесності, професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв’язку з їх призначенням.

Так, на прикладі того ж таки конкурсу до Верховного Суду можна відзначити, що жоден з вказаних оранів не визнав за необхідне забезпечити належне мотивування своїх рішень, щоб надати суспільству більше можливостей для формування зваженої оцінки щодо цього конкурсу. Те, що склад і спосіб формування цих важливих для функціонування судової системи органів відповідає міжнародним стандартам незалежності суддів, є дійсно здобутком незалежної України, але на сьогодні, очевидно, актуальним постає питання належного усвідомлення ними своєї ролі і статусу: реалізація своїх дискреційних повноважень без належного пояснення власних рішень, на даному етапі розвитку держави не забезпечать довіру суспільства ані щодо них, ані щодо судової системи в цілому.

Таким чином, на сьогодні є необхідність в удосконаленні діючого порядку добору суддів, який в подальшому повинен стати єдиним для усіх судів.

Переходячи до конкретизації пропозицій, слід розпочати з законодавчих передумов створення антикорупційного суду. Зокрема, це положення пункту 16 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»: «Вищий антикорупційний суд утворюється та проведення конкурсу на посади суддів у цьому суді має бути оголошено протягом дванадцяти місяців з дня набрання чинності законом, який визначає спеціальні вимоги до суддів цього суду».

Окрім цього, з метою забезпечення раніше згаданих аспектів створення такого суду у конституційний спосіб, та який матиме достатній рівень суспільної довіри, майбутній законопроект в першу чергу повинен вирішити декілька основних завдань.

Забезпечити прозорість процесу добору суддів. Досягти цього можливо шляхом внесення мінімальних змін до діючого порядку, визначеного Законом, а саме:

  • забезпечити відкрите прийняття рішень у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України та Вищій раді правосуддя (без виходу до нарадчої кімнати, усі обговорення щодо кандидатів повинні бути відкритими). Пункт 28 Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам «Щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки» прямо на цьому наголошує: такі органи повинні демонструвати найвищий рівень прозорості щодо суддів та суспільства, вдосконалюючи попередньо встановлені процедури та приймаючи обґрунтовані рішення.
  • рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів та Вищої ради правосуддя повинні бути належним чином вмотивованими, щоб для зовнішнього спостерігача були зрозумілими логіка та мотиви прийняття того чи іншого рішення. В даному випадку варто відзначити, що Закон передбачає таку вимогу до рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, однак, аналізуючи рішення цього органу стосовно кандидатів до Верховного Суду, відносно яких було ухвалено негативні висновки Громадської ради доброчесності, стає очевидним, що цю вимогу повністю проігноровано. Схоже, що на думку членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів така вимога зводиться до факту встановлення результатів голосування, а не до наведення чіткої аргументації чому ті чи інші факти, наведені у висновку Громадської ради доброчесності, взято до уваги або відкинуто. Також було б доцільно, якби відсутність належної аргументації у рішенні Вищої кваліфікаційної комісії суддів слугувала підставою для його повернення Вищою радою правосуддя.
  • враховуючи, що в системі правосуддя вже створено і діє інститут громадського контролю у виді Громадської ради доброчесності, що опікується питаннями доброчесності суддів, варто створити умови для її подальшого інституційного становлення та утвердження як впливового суб’єкта у процесі добору суддів. Вища кваліфікаційна комісія в свою чергу має зосередитись саме на оцінці рівня компетентності кандидата;
  • Вища рада правосуддя повинна повноцінно використовувати свої повноваження щодо оцінки відповідності кандидата критерію доброчесності, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади, опираючись в першу чергу на висновок Громадської ради доброчесності, та ретельно перевіряти наведені у ньому висновки з подальшим мотивуванням свого рішення щодо кандидата.

Передбачити оптимальну інстанційність антикорупційних судів. Положення Конституції гарантують право на апеляційний перегляд справи та допускають, у визначених законом випадках, касаційний перегляд. Для оптимального вирішення порушеного питання слід виходити з системи судоустрою та структури Верховного Суду, передбачених Законом, та беручи до уваги високий запит суспільства на справедливість. Враховуючи наведене, юрисдикція такого суду повинна розповсюджуватись на всю територію України, а для перегляду його рішень має бути створена відповідна палата у Касаційному кримінальному суді.

Вирішуючи питання інстанційності антикорупційних судів, враховуючи спеціальні вимоги до суддів цього суду, запит суспільства, конституційні положення та структуру Верховного Суду, більш оптимальним виглядає варіант двох інстанцій: першої та апеляційної. Розгляд варіанту із забезпеченням права на касаційний перегляд, при всій повазі до завдань та ролі цієї стадії судочинства, виглядає більш програшним для держави на даному історичному етапі її розвитку. Впровадження правової моделі, яка передбачатиме існування касаційної інстанції для перегляду рішень антикорупційного суду, призведе до тривалих судових розглядів, що потягне за собою не виправдання і без цього майже вичерпаних сподівань на створення дієвого правового механізму реагування на всеохоплюючу корупцію.

Встановити спеціальні вимоги до суддів. Очевидним є те, що головними вимогами до кандидата на посаду судді антикорупційного суду мають стати: компетентність та доброчесність. При тому, у питаннях доброчесності кандидата мають бути публічно зняті усі претензії або сумніви. Повторення практики з конкурсантами до Верховного Суду призведе до ефекту «мертвонародженого дитя».

На останок хотілося б звернути увагу на Порівняльний аналіз: спеціалізовані антикорупційні суди, проведений Метью К. Стівенсоном (професором права у Гарвардській школі права) та Софі Айрон Шютте (старшим радником Антикорупційного ресурсного інтернет-центру – U4), та презентований у березні поточного року за підтримки Програми USAID реформування сектору юстиції «Нове правосуддя» та Координатора проектів ОБСЄ в Україні. Вказаний Порівняльний аналіз дає можливість ознайомитись з практикою утворення антикорупційних судів у двадцяти країнах світу та в загальному оцінити ефективність їх діяльності.

Так, найбільш характерними причинами створення антикорупційного суду є: ефективність (завдяки добре налагодженим процедурам, а також вищій якості та більш послідовним рішенням у складних галузях права), доброчесність та компетентність.

Ефективність має забезпечуватись оперативністю розгляду справ, яка забезпечується двома складовими: створення у такому суді сприятливого співвідношення кількості справ до кількості суддів та призначення більш кваліфікованих суддів. Разом з тим, у Порівняльному аналізі також зазначається, що іноді наведені фактори допомагають антикорупційним судам розглядати справи швидше, однак це не завжди так: багато антикорупційних судів здаються такими ж завантаженими як і звичайні суди, а іноді навіть більше.

В Порівняльному аналізі відзначено, що спеціальних процедур призначення суддів недостатньо для гарантування їх доброчесності. Це всього лише один потенційно корисний компонент загальної стратегії захисту доброчесності, який може бути, а може і не бути доцільним у залежності від конкретних обставин. Найбільше підстав для розробки спеціальних процедур або умов призначення є тоді, коли звичайні судові органи особливо вразливі до надмірного тиску або впливу під час розгляду справ про корупцію, чого можна уникнути, якщо застосувати альтернативний спосіб обрання суддів. Наразі, все ж таки видається можливим проведення Вищою кваліфікаційною комісією суддів та Вищою радою правосуддя прозорого конкурсу, за умови дотримання пред’явлення до їх діяльності додаткових вимог, про які йшлося вище.

В Порівняльному аналізі також зазначається, що у комплексі досвід антикорупційних судів світу показує, що незважаючи на цілком ймовірні досягнення в підвищенні ефективності, пов’язані зі створенням антикорупційних судів, не варто бути занадто оптимістично налаштованими та не потрібно забагато обіцяти суспільству, оскільки реалізація усіх необхідних заходів є доволі складною процедурою та потенційно несе багато ризиків щодо провалу реалізації ідеї створення антикорупційного суду. Останнє є вкрай актуальним для нашої держави, коли у заграваннях із суспільством, непоодиноко прирівнюють створення такого суду до засудження ТОП-корупціонерів держави, періодичне затримання яких з часу створення Національного антикорупційного бюро України стало звичною буденністю. І хоча результат діяльності такого суду, за умови неупередженого розгляду ним якісно підготовлених матеріалів досудового розслідування, буде відповідати заявленому вище, все ж таки, завданням будь-якого суду є справедливий і публічний розгляд справ, а враховуючи, що це справи кримінального провадження, то ще й з неухильним дотриманням презумпції невинуватості.

В’ячеслав Панасюк, Голова ГО “Центр розвитку права”