Закон України «Про судоустрій і статус суддів», прийнятий Верховною Радою України 7 липня 2010 року кардинально змінив існуючу на той час систему добору кадрів на посаду судді. Чи не вперше в історії України законодавець, намагаючись кодифікувати нормативно-правову базу щодо судоустрою та правового статусу судді, вирішив закласти механізм рівного, відкритого, публічного та конкурсного формування суддівського корпусу на основі принципу пріоритету рівня знань і умінь осіб, які претендують на суддівську посаду. Для забезпечення виконання таких положень Закону  в системі судоустрою було сформовано новий орган – Вищу кваліфікаційну комісію суддів України. Упродовж наступних трьох років (2011 – 2013) Вищій кваліфікаційній комісії суддів України вдалось  впровадила систему добору суддів на посаду судді в дію, провівши на загальнонаціональному рівні три добори кандидатів на посаду судді.

Реалізація вказаного завдання Комісія здійснювала поетапно, спотикаючись на окремих власних помилках, враховуючи позитивний досвід схожих інституцій в європейських країнах, використовуючи допомогу міжнародних експертів та донорських проектів. Незважаючи на це, шлях реформування системи добору кандидатів на посаду судді можна охарактеризувати як таким, що був еволюційним. Визначальними віхами розвитку добору суддів до судів першої інстанції у цей період часу можна назвати наступні:

І добір (2011 рік):

а) надання можливості усім бажаючим кандидатам, які відповідають вимогам Закону взяти участь у процедурі відбору;

б) формування програм іспитів та бази тестових завдань, апробованих відповідно до програм;

в) створення логістичних механізмів проведення іспитів та автоматизація окремих етапів;

г) формування відкритого резерву кандидатів на посаду судді.

ІІ добір (2011 – 2012 роки):

а) впровадження електронної реєстрації кандидатів на посаду судді, які виявили бажання брати участь у доборі;

б) формування бази тестових завдань з урахуванням рівнів когнітивних знань, необхідних для відповідних етапів добору;

в) акцент на перевірці практичних навиків кандидатів – перехід до використання в процесі кваліфікаційного іспиту чотирьох модельних судових справ, максимально наближених до реальних матеріалів судових справ;

г) удосконалення механізму перевірки особистих та моральних якостей кандидатів;

д) автоматизація перевірки результатів іспиту та оголошення результатів у присутності кандидатів в день складення тестування;

е) відкритість результатів іспиту та їх аналіз представниками громадськості.

ІІІ добір (2012 – 2013 роки):

а) впровадження спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді в Національній школі суддів України (розробка програм, порядку підготовки та стажування, системи оцінки результатів підготовки тощо);

б) збільшення питомої ваги практичного завдання у загальному результаті кваліфікаційного іспиту;

в) запровадження системи порівняння результатів кваліфікаційного іспиту кандидатів, які брали участь у різних доборах, перебувають у резерві та виявили бажання брати участь у конкурсі;

г) відкриті данні щодо поточної кількості вакантних посад у судах першої інстанції та їх постійний моніторинг.

Упродовж цього часу на посаду судді в суди першої інстанції було призначено 1141 суддю, більше 1000 суддів перебували у резерві для можливості своєчасного поповнення суддівських лав у випадку вивільнення вакансій та забезпечення безперебійного функціонування судів.

З 2014 року і станом на сьогоднішній день жоден новий суддя через процедуру проведення повноцінного добору відповідно до вимог Закону України «Про судоустрій і статус суддів» до суду першої інстанції не був призначений.

Натомість починаючи з 2014 року законодавство про судоустрій перебувало у процесі постійних змін та реформуванні. Оцінюючи ці зміни як безсистемні, такі, які здійснювались з порушенням регламенту прийняття законів, часто вирішували питання нормативного регулювання точково і не комплексно, без цілі формування професійного та незалежного суддівського корпусу, а переслідуючи політичні гасла та курси Президента України, який виступав ініціатором реформи, все ж таки певні позитивні зрушення в розвитку інституту добору суддів знайшли відображення на папері та в нормах Закону України «Про судоустрій і статус суддів». До таких змін насамперед потрібно віднести збільшення мінімального віку кандидата на посаду судді до тридцяти років, а стажу професійної діяльності в галузі права до 5 років, перевірку особистих морально-психологічних якостей кандидата на стадії відбіркового іспити, що теоретично повинно унеможливити допуск не доброчесних кандидатів до подальших стадій добору ще на першому етапі, закріплення процедури анонімності на всіх стадіях кваліфікаційного іспиту як запоруки об’єктивності результатів іспиту, встановлення на рівні закону мінімального прохідного балу кваліфікаційного іспиту, врегулювання процедури проведення конкурсу при переведенні діючих суддів до інших судів.

Президентські ініціативи П.О. Порошенка щодо реформування судової системи в частині формування нового суддівського корпусу на сьогодні в практичній площині залишаються нереалізованими. З вуст представників команди нового Президента України лунають ідеї щодо перезавантаження судової реформи, які здебільшого стосуються діючих суддів, системи судів, формування Верховного Суду та Вищого антикорупційного суду. Натомість, поза увагою залишається процес призначення суддів на посаду суддів вперше, який все ж таки через 4 роки реформування був розпочатий Вищою кваліфікаційною комісією суддів України і саме зараз добігає до логічного завершення. Ініціативи, започатковані за каденції попереднього Президента України будуть завершуватись рішеннями нового Президента, і якщо етапи відбіркового іспиту, спеціальної перевірки та підготовки, кваліфікаційного іспиту (швидше за все в силу політичних реалій) не були предметом глибокого аналізу та оцінки у той час, коли вони проводилися, то останні події та рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо проведення конкурсу на зайняття вакантних посад суддів викликали жваву реакцію, дискусії і навіть судові позови.

Не вдаючись до аргументів сторін цих дискусій і спорів, спробуємо проаналізувати чинну законодавчу базу та визначити, яку ідеологію конкурсного відбору закладав законодавець приймаючи останні зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та чи дотримано Вищою кваліфікаційною комісією суддів України норм нового Закону при приведенні першого конкурсу на посаду судді за новими правилами.

Щодо формату конкурсу.

Процедура проведення конкурсу  на посаду суддів урегульована статтею 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Структура цієї статті та її аналіз дозволяють виділити такі основні групи правовідносин, які регулюють її нормами:

  • загальний порядок проведення конкурсу – частини 1 – 7 статті;
  • базові результати, які оцінюються під час конкурсу – частини 8 – 11 статті;
  • критерії визначення переможців конкурсу – 12 – 16 статті.

Вказані у цій статті критерії, процедури та порядок проведення відповідних конкурсів є вичерпними і не підлягають розширеному або звуженому тлумаченню. Закон таких повноважень не надає і Вищій кваліфікаційній комісії суддів України.

Відповідно до частини 8 статті 79 Закону Вища кваліфікаційна комісія суддів України проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду на основі рейтингу кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду, за результатами кваліфікаційних іспитів, складених у межах процедури добору суддів чи в межах процедури кваліфікаційного оцінювання відповідно. Використання законодавцем сполучника та у словосполученні «кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір» свідчить про те, що конкурс на вакантні посаді у місцевих судах обов’язково проводиться за участі як кандидатів, так і діючих суддів. Видається, що таке тлумачення  цієї норми є цілком логічним також з позиці історії законодавчого регулювання порядку переведення суддів попередньою редакцією закону, яка була недосконалою. Зокрема, статтею 73 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (№2453-VI від 7 липня 2010 року) передбачався конкурсний порядок переведення, однак не регулювався порядок складення діючими суддями кваліфікаційного іспиту, що викликало критику діючих суддів та звинувачення в не об’єктивності процедур переведення суддів. Саме чинний закон цей недолік виправив. Вживаючи сполучник та, а не або законодавець закріпив безальтернативний порядок формату конкурсу у місцевих судах – судді та кандидати на посаду судді в одній процедурі. Логічним підтвердженням цьому є положення частини 13 статті 79 Закону – «у разі однакової позиції за рейтингом серед кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду, перевага надається учаснику, який набрав більшу кількість балів із виконаного під час кваліфікаційного іспиту практичного завдання, а за однакової кількості балів – учаснику, який є суддею».

Варто відмітити ще одну особливість, як на мій погляд, намагання законодавця зберегти інституційну пам’ять та спроможність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. На момент прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у 2016 році у резерві на заміщення вакантних посад суддів перебувало 1219 осіб. Ці кандидати на посаду судді пройшли усі етапи добору, частина з них – також спеціальну підготовку в Національній школі суддів України. Для їх підготовки були витрачені бюджетні кошти. Пунктом 29 розділу XІІ «Прикінцеві та перехідні положення» діючого Закону передбачено, що кандидати на посаду судді, які були зараховані до резерву на заміщення вакантних посад суддів та включені до рейтингового списку, у разі якщо закінчення трирічного строку припало на період одного року до набрання або дев’яноста днів після набрання чинності цим Законом, а також кандидати, щодо яких на день набрання чинності цим Законом внесені рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, але яких не призначено на посаду судді, мають право взяти участь у доборі на посаду судді у порядку, встановленому цим Законом, без складання відбіркового іспиту та проходження спеціальної підготовки. Такі кандидати повторно складають кваліфікаційний іспит та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді відповідно до результатів такого іспиту. Саме у порядку, визначеному Законом, а не рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, чи відповідним Положенням, затвердженим Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, усі такі кандидати мали б право скласти кваліфікаційний іспит повторно, у тому числі під час проведення іспиту, який проходив у 2019 році, однак такої можливості кандидатам не було забезпечено.

Окрему категорію учасників конкурсу, які мають право брати у ньому участь складають кандидати на посаду судді, визначені пунктом 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Вищу раду правосуддя». Кандидати на посаду судді, матеріали щодо яких передані до Вищої ради правосуддя згідно з абзацом першим цього пункту, які не пізніше ніж на шістдесятий день з дня набрання чинності Законом України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року № 1402-VIII відповідають вимогам для призначення на посаду судді відповідно до Конституції України та Закону України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року № 1402-VIII, проходять спеціальну перевірку та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді. Якщо за результатами кваліфікаційного іспиту, складеного до набрання чинності Законом України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року № 1402-VIII, кандидат на посаду судді набрав менше 75 відсотків максимально можливого бала кваліфікаційного іспиту, то такий кандидат повторно складає кваліфікаційний іспит, проходить спеціальну перевірку та бере участь у конкурсі на зайняття посади судді.

2 липня 2019 року Вищою кваліфікаційною комісією суддів України оголошено конкурс на зайняття вакантних посад суддів у місцевих загальних судах для кандидатів на посаду судді, які перебувають у резерві на заміщення вакантних посад суддів місцевих загальних судів. Попри посилання в умовах конкурсу на положення статей 69, 70 та 79 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ні діючим суддя, ні кандидатам на посаду судді, переліченим вище права на участь у такому конкурсі не забезпечено.

Щодо переліку вакантних посад суддів

Однією з гарантій забезпечення незалежності суддів відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення організаційної єдності функціонування органів судової влади та захист професійних інтересів суддів. Вища кваліфікаційна комісія суддів України як державний орган суддівського врядування наділена повноваженнями для забезпечення професійних інтересів суддів, а також організаційної єдності через дотримання єдиного статусу судді незалежно від місця суду в системі судоустрою. Вища кваліфікаційна комісія суддів України відповідно до покладених на неї обов’язків веде облік даних про кількість посад суддів у судах, у тому числі вакантних. Такий обов’язок пов’язаний безпосередньо з повноваженням Комісії здійснювати заміщення шляхом добору кандидатів на посаду судді вільних вакантних посад суддів. Стаття 70 Закону визначає, що заміщення вакантних посад проводиться, зокрема шляхом оголошення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України про проведення конкурсу відповідно до кількості вакантних посад судді у місцевих судах. Більше того, категорія «вакантні посади суддів» зустрічається та є обов’язковою для урахування Комісією ще на перших етапах добору, а саме під час оголошення добору обов’язковим є повідомлення про прогнозовану кількість вакантних посад суддів на наступний рік. Такий обов’язок для Комісії є логічною вимогою, він кореспондує з принципом очікуваних сподівань для кандидатів, які повинні володіти інформацією щодо перспективних посад, розуміти  та оцінювати свої шанси та час, потрібний для успішного завершення добору. Закон не дає Комісії повноважень щодо визначення пріоритетів при заміщення вакансій, попри виключення із діючої редакції положення щодо забезпечення рівних умов при проведенні добору, чинна редакція не відмінила поняття єдиного статусу судді,  так і не відмінила конституційного принципу верховенства права.

Оголошення 2 липня 2019 року конкурсу на частину вакантних посад суддів у місцевих судах не є продовженням реалізації позитивної інституційної пам’яті у роботі Комісії. Такі умови конкурсу і рішення виходять за надані дискреційні повноваження органу і створюють дискримінаційні умови не лише для учасників, яких Вища кваліфікаційна комісія допустила до конкурсу, але й для усіх інших суддів, право яких на переведення до іншого суду прямо передбачене Законом.

Щодо рейтингу кандидатів на посаду судді

Як і попередня редакція Закону України «Про судоустрій і статус суддів» чинна також не містить окремої статті, яка б системно регулювала порядок формування рейтингу кандидатів на посаду судді. Хронологія дій, яким повинна слідувати Вища кваліфікаційна комісія суддів України під час проведення добору, відповідно до статті 70 Закону передбачає: зарахування Вищою кваліфікаційною комісією суддів України кандидатів на посаду судді за результатами кваліфікаційного іспиту до резерву на заміщення вакантних посад судді; визначення їх рейтингу; оприлюднення списку кандидатів на посаду судді, включених до резерву та рейтингового списку, на офіційному веб-сайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; оголошення після вчинення цих дій конкурсу відповідно до вакантних посад судді у місцевих судах. Лише після виконання усієї послідовності цих дій – Вища кваліфікаційна комісія суддів України має право розпочати безпосереднє проведення конкурсу на основі рейтингу між особами, які виявили таке бажання.

Частина тринадцята статті 79 Закону закріплює правило, відповідно до якого у разі однакової позиції за рейтингом серед кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду, перевага надається учаснику, який набрав більшу кількість балів із виконаного під час кваліфікаційного іспиту практичного завдання, а за однакової кількості балів – учаснику, який є суддею. Таким чином, закон як мінімум вимагає  формування рейтингу кандидатів на посаду судді і суддів. Використання словосполучення «у разі однакової позиції» свідчить про те, що ці категорії учасників конкурсу повинні бути включені до одного рейтингу, оскільки за умови існування розрізнених рейтингів порівняння позицій у них буде нелогічним.

На момент оголошення конкурсу 2 липня 2019 року рейтинг кандидатів на посаду судді не включав діючих суддів, а також кандидатів на посаду судді з попередніх доборів. Більше того, всупереч порядку проведення добору, передбаченого Законом, Умови конкурсу, затверджені Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, передбачають формування рейтингів кандидатів після подання ними заяв про участь у конкурсі та для кожного суду окремо, що законом не передбачено взагалі.

Висновки.

Численна кількість міжнародних організацій та спостерігачів оцінили порядок проведення виборів Президента України 2019 року як такі, що пройшли об’єктивно та прозоро, з забезпеченням рівних можливостей та з дотриманням міжнародних стандартів. Упродовж усього часу роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України її діяльність також перебуває під пильним спостереженням донорських організацій та громадськості. Результати  роботи Комісії отримували як схвальні, так і негативні оцінки, і це закономірно в умовах реформ та змін.

Діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України згідно міжнародного досвіду функціонування подібних інституцій  – в дуже значній мірі пов’язана із прийняттям суб’єктивних рішень і в межах наданих законом дискреційних повноважень такому органу. І такі рішення, прийняті Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, як акти індивідуальної дії, не повинні бути об’єктом повторної оцінки та критики, хіба якщо вони оскаржені безпосередньо особою, якої стосуються.

Однак висвітлені вище процесуальні аспекти функціонування Комісії не можна віднести до дискреційних повноважень. Незважаючи на критику існуючого Закону України «Про судоустрій і статус суддів», у його положеннях та нормах прослідковується прогрес із попередніми редакціями. Можливо це заслуга розробників, можливо вплив експертного середовища, а можливо закономірний розвиток держави Україна у демократичному напрямі. На жаль, слід констатувати, що  закріплені на папері позитивні зрушення щодо становлення об’єктивної, прозорої, ефективної та справедливої системи формування суддівського корпусу не знайшли відображення в практичній їх реалізації. Такі невтішні висновки ставлять під сумнів легітимність результатів майбутнього конкурсу та можуть свідчити, що попри зміни в виконавчій гілці влади, змін в судовій наразі чекати не варто.

Роман Савчук,

член Правління ГО «Центр розвитку права»

Директор департаменту секретаріату ВККСУ 2011 – 2016 рр.